Reforma tributaria en Colombia: análisis en frío de un tema candente

Por: Andrés Parra

La Ley 1819 de 2016 comprende la más reciente reforma tributaria, aprobada en diciembre de 2016. Para el gobierno Santos Calderón (2010-1014 y 2014-2018) era necesaria una reforma del sistema tributario “en cuanto la caída de los precios del petróleo redujo en 24 billones de pesos los ingresos del gobierno” (Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales [DIAN], 2016). Dicha reforma tributaria se inscribe, entonces, como una alternativa de financiación del gobierno nacional y como una herramienta para mitigar la dependencia del país frente al sector minero-energético. Consecuencia de lo anterior es la mejora en la calificación de Colombia, en su momento, por parte de la agencia calificadora Fitch Ratings, en tanto el país pasó de una perspectiva negativa a una perspectiva estable, lo que podría motivar la entrada de capitales extranjeros, destinados a la inversión. Para el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría, “el mensaje que envía la calificadora con su decisión ratifica que la reforma tributaria fue muy importante y, sobre todo, según destaca Fitch Ratings, refleja la disciplina que mostró Colombia para responder a los retos y al choque petrolero” (El Tiempo, 2017). Sin embargo, diversos sectores se han manifestados en contra de la misma y han llegado incluso a afirmar que la reforma tributaria, más allá de los problemas de carácter estructural, evitó sólo la crisis fiscal. Tal es el caso de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (FEDESARROLLO) que afirmó, al respecto, en un informe reciente, que la reforma “fue suficiente para evitar una crisis fiscal, pero estuvo lejos de constituir la reforma estructural que hubiera sido deseable y de lo que recomendó la Comisión Asesora, conformada desde comienzos de 2015, para ese propósito” (Dinero, 2017). Reconociendo lo anterior, ¿es La ley 1819 de 2016 una reforma de fondo, estructural en su carácter, o es una reforma  coyuntural, más bien, cuyo propósito es únicamente aliviar el déficit fiscal presente en el país? Tal es la pregunta que pretende abordarse en las líneas que siguen.

La reforma tributaria: contexto y términos

La reforma tributaria pretende dar un cambio en el sistema de tributación de las personas, de tal manera que los ingresos del gobierno nacional puedan aumentar, para sopesar el impacto que ha tenido la disminución de los precios del petróleo. Para Cárdenas Santamaría, en 2017, se estimó el déficit fiscal del país en  3,3% del producto interno bruto (PIB). En este sentido, faltan, para financiarlo, un total de 30,3 billones de pesos. Además, para 2017, el ingreso total del gobierno nacional debería ubicarse en un nivel de 137 billones de pesos y se espera que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) recaude 123,9 billones de pesos, por cuenta de los cambios que introdujo la reforma.

Según el informe acerca de la reforma tributaria, realizado por la DIAN, uno de los principales cambios que introdujo la Ley 1819 de 2016 es el fortalecimiento de los mecanismos para el control de la evasión. De esta manera, se pretende fortalecer a la entidad a cargo de la administración de impuestos para que tenga la capacidad de contratar gente más capacitada, con el fin de poder realizar una fiscalización más eficiente. Además, se fortaleció el sistema de penas para evasores de impuestos, así como, también, se crearon restricciones al uso del efectivo, en tanto, en muchas ocasiones, se utiliza para evitar la vigilancia de la DIAN.

Por su parte, la DIAN también vigilará con mayor rigor a las entidades sin ánimo de lucro. Así, “las entidades que incumplan los requisitos para pertenecer al régimen especial serán excluidas y deberán pagar los impuestos aplicables a las sociedades comerciales” (DIAN, 2016).

También se modificó el impuesto de renta tanto para personas naturales como para personas jurídicas. En lo que tiene que ver con las personas naturales, desapareció el sistema del impuesto mínimo alternativo nacional (IMAN) y el impuesto mínimo alternativo simple (IMAS), por lo que sólo será necesario realizar una declaración. Además, se empezarán a gravar los dividendos con una tarifa de 5% para quienes reciban más de 18 millones de pesos y se aplicará una tarifa del 10% para quienes reciban más de 30 millones de pesos. En lo que concierne a las personas jurídicas, la reforma unificó los impuestos, dejando únicamente el impuesto sobre la renta. También se empezaron a aplicar las Normas Internacionales de Información Financiera (IFRS, por sus siglas en inglés) para actualizar el lenguaje del Estatuto Tributario.

Adicionalmente,“la reforma introdujo beneficios tributarios a los hoteles nuevos que se establezcan en municipios de menos de 200.000 habitantes y exenciones a la venta de energía eléctrica generada con base en energía eólica, biomasa o residuos agrícolas, solar, geotérmica o de los mares” (DIAN, 2017).

Finalmente, y no menos importante, se encuentra la creación del impuesto al consumo para usuarios de telefonía celular cuyos planes excedan los 45 mil pesos con una tasa del 4%. Además, las franquicias de restaurantes tendrán una tarifa de impuesto al consumo de 8%. En lo que tiene que ver con el impuesto al valor agregado (IVA), se estableció una tarifa del 19%, a excepción de algunos productos de la canasta básica familiar, excluidos de dicho gravamen.

El alcance de las medidas: ¿paños de agua tibia?

Lo antes descrito son los principales cambios que el gobierno nacional pretendió incluir, con el fin de realizar una reforma estructural al sistema tributario del país. Ahora bien, en marzo de 2017, hay sectores que criticaron la medida, en cuanto se está eliminando el carácter progresivo que deberían tener los impuestos, pues, quien tiene más recursos, debería tributar en mayor proporción, frente a aquellos sectores que no ganan a un mismo nivel.

En cuanto al punto de la tributación para personas naturales, “en el corto plazo, BTG Pactual, uno de los mayores bancos de inversión en América Latina, señaló que el nuevo régimen tributario aumenta la carga fiscal para las personas naturales, por lo que debería tener un efecto negativo, no recurrente, sobre el consumo y, por esa vía, afectaría el desempeño de la industria relacionada a la demanda interna temporalmente y a los bancos” (Dinero, 2017).

Según FEDESARROLLO, “si bien este aumento es importante para el futuro de las finanzas públicas, debe destacarse que apenas logra compensar de manera parcial la dramática caída en ingresos que ha enfrentado el gobierno como consecuencia de la contracción del precio del crudo desde mediados de 2014” (Dinero, 2017).

En síntesis, se critica que la reforma tributaria sea realmente el instrumento que vaya a servir como atenuante para la crisis que vive el país con referencia a la caída de los precios del petróleo y al déficit fiscal que enfrenta. Si bien la calificación soberana ha mejorado, en cuanto a su perspectiva, cabría revisar lo progresivo de impuestos como el IVA, pues, por su naturaleza, no tienen un efecto igual, dado que el impacto es diferenciado, dependiendo de las condiciones económicas; es decir, para las personas con menos ingresos, supone una mayor proporción de los mismos, lo que refleja su carácter regresivo.

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